深河特别合作区,9年11次联席会议深莞惠一体化终破题

9年11次联席会议深莞惠一体化终破题

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来源: 经济日报首页 发布时间2018-05-02 11:05:05

近日,深莞惠经济圈有了新的命题。

4月21日,深莞惠经济圈党政主要领导在河源市举行第十一次联席会议。会议提议推动在东莞、惠州临近深圳地区划出一定区域,规划建设跨行政边界的功能协调、产业互补、成果共享的区域协同发展试验区。

深莞惠区域协同发展试验区随即成为三城市民最关心的热词。事实上,试验区的概念在去年5月写进了广东省政府印发的《实施珠三角规划纲要2017年重点工作任务》,当中明确提出规划建设深莞惠区域协同发展试验区。但如何规划建设,上述文件并未给出指引。

不到一年时间,试验区从一纸概念到进入公众视野。按照会议达成的合作意向,深圳将同东莞、惠州开展规划建设前期工作。

多名专家接受时代周报记者采访时表示,深莞惠区域协同发展试验区要打破原有行政壁垒,通过创新方法解决试验区内管理体制、利益机制、责权利对接等问题,否则难以取得突破。

“坪新清”的启示

不管是从官方规划文件,还是民间实际交往,深圳、东莞、惠州三座城市已是“你中有我,我中有你”。

如此紧密相连,源于三城的“同根同源”。1979年以前,深圳、东莞同属于惠州惠阳地区。1979年深圳成为我国首批特区城市,由此与惠州分开。1988年东莞也独立设市,与惠州分开。

30年后,历史同源的深莞惠因《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的实施携手协作。联席会议成为深莞惠一体化进程的推手。自2009年首次召开三市党政主要领导联席会议,就基础设施、产业发展、城乡规划、环境保护、公共服务等多方面提出合作提议。

深莞惠合作走向纵深的标志,是2011年第五次联席会议上提出建设坪新清产业合作示范区。坪新清分别指的是深圳市龙岗区坪地街道、东莞市清溪镇和惠州市惠阳区新圩镇间,为三市接壤处。

按照构想,该示范区以龙岗坪地高桥工业园为核心启动区,突破行政、土地、税收、财政、社会管理等制约,创新区域合作机制,定位为深莞惠深度合作先行区、高科技产业服务创新中心,为建设深莞惠城际高新技术产业带探路。

时任深圳市龙岗区区长张备曾估算,5平方公里核心启动区可产生500亿-600亿元产值,由此合作区可产生数千亿元产值。考虑到对区域经济带来辐射带动作用,三市积极表态。惠州认为示范区能满足深莞惠一体化的需要,东莞则表示要主动融合对接,深圳则积极推进坪地高桥工业区的国际低碳城项目。

这样的鼓与呼并没有维持很久。仅两年时间,这个曾被认为区位优势明显、土地资源丰富、有巨大开发潜力的示范区始终未能进入现实操作,而国际低碳城项目也成为深圳独立推动的项目。

“归根到底,还是体制、机制未能理顺。”中国综合开发研究院旅游与地产研究中心主任、中国城市经济专家委员会副主任宋丁接受时代周报记者采访时表示,虽说是共建共享示范区,但始终需要有一方来做主导协调,否则“共建共管”就会变成“谁也不管”。更重要的是示范区要在行政机制、体制方面创新,否则难以满足各方不同利益需求。

尽管坪新清产业合作示范区被搁浅,但深莞惠一体化的进程却没有放慢,具体体现在交通互联互通。2014年三市共同制定《深莞惠交通运输一体化规划》,以破解对外通道布局不完善,区域客流、物流中心辐射能力亟待增强等问题。

同年,汕尾、河源加入组成了深莞惠经济圈。至此,交通运输类项目成为联席会议的常规大类,深莞惠交通部门专门组成工作组,协调发改、规划等部门同步开展区域路网衔接规划,以实现“珠江东岸1小时通勤圈”目标。

试验区还是“一张白纸”

直到第11次联席会议,深莞惠经济圈再次走进舆论中心。

该次会议通过了近期五市共同推进的46项重点合作事项,其中提到规划建设区域协同发展试验区。会议提议,试验区在东莞、惠州邻近深圳地区划出一定区域,为跨行政边界的功能协调、产业互补、成果共享,进一步促进深莞惠三地协同发展,助推珠三角打造世界级城市群。深圳、东莞、惠州将积极探索创新合作机制、合作模式,明确试验区选址、发展定位、空间布局、主导产业等因素。

试验区仍处于协商阶段,各方对试验区的选址、模式还没有明确的消息。时代周报联系东莞相关部门咨询时被告知,联席会议“定调”后相关工作还没有进入实际操作阶段,未能提供项目的相关进度。惠州同样表示暂未有公开的信息。

直到目前,试验区还是“一张白纸”,但有可参考的样板。会议提出可参照深汕特别合作区做法,即深圳主导经济管理和建设,汕尾负责征地拆迁和社会事务。该合作区定位为现代产业新城,深圳将主导产业配套,参与区域产业分工,优化投资环境,引导产业集聚,逐步形成以先进制造业、优势传统产业、现代旅游业、现代服务业、生态农业为重点的产业体系。

“深汕合作区的管理权由深圳托管后,深圳的积极性一下子上来了,最近动作频频,可以想象几年后的深汕合作区将有可观的发展。”宋丁说,深汕合作区过去在深汕两市联合管理的体制下,成立七年以来几乎没有进展,直到深圳全面托管深汕合作区,财税纳入深圳市区财政管理,按“10+1”模式给予政策、资源支持发展,合作区向前迈进了实质的一步。

深汕合作区的创新区域合作经验,有望为全国“飞地经济”提供示范,深莞惠试验区如何借鉴?宋丁认为,深汕合作区创新的做法是由深圳一方全面托管,以及地区生产总值、税收存量归深圳所有。

但按照会议提出,试验区的地区生产总值、税收存量归当地所有,增量部分由三地政府在协商基础上按比例分成。“像是回到深汕合作区的前期模式。”宋丁说,试验区要想建得成首先要解决的是区域合作管理体制、机制的改革,其次才是在哪里建的问题。

前有深汕合作区作为参考样本,后有坪新清产业合作示范区为“试错”案例,深莞惠区域协同发展试验区怎么建,自然备受瞩目。

“建试验区应当是自下而上,而不是自上而下地划定。哪里有人才、创新,试验区就可以建在那里。”中山大学港澳珠三角研究中心教授郑天祥对时代周报记者说,人才集聚是发展的第一资源和增长点。如富士康把显示器全生态园放在增城,看中的是广州有研发人才。由此可见,只要有人才集聚就能形成发展气候,在轨道交通网络基础上成为协同发展的区域。

强化双引擎辐射带动作用

《实施珠三角规划纲要2017年重点工作任务》提出,广东要强化广州、深圳“双引擎”辐射带动作用,推动包括深莞惠+汕尾、河源在内的新型都市区率先实现一体化。

近年来,随着高速发展,深圳土地资源日益紧张,产业和居住人口逐渐往周边城市溢出。但要真正形成打破行政区划的共同体,还需要改革。

“单纯的行政区域合作的思维过时了。”郑天祥认为,当今全球化时代,只要是产业能够互补的,全球范围内都能够合作,更何况是临近的几个行政区域。但资源条件相似的反而会是竞争关系,不利于区域整体发展。

如今,深莞惠三城各有各优势。东莞除了有可供用地,近年来在产业转型升级方面花了大力气,建成了完备的智能手机产业链及配套,并成功引进了华为终端落子松山湖。从人才集聚、科研实力的角度而言,深圳的优势无疑是突出的。而惠州则有土地、劳动力的成本优势,可有效承接深圳的产业外溢。

优势固然能够互补发展,但在郑天祥看来这不利于大湾区的整体发展。“如果深圳把核心技术保留在本地,只是借试验区向东莞、惠州要土地、劳动力,虽说也能带动东莞、惠州的经济发展,但这影响力相对小。”

以旧金山湾区为例,硅谷是旧金山湾区发展的最大推力。硅谷是高技术创业企业的聚集地,集聚使技术外溢、技能的积累、生产所需资源的可获得性使其保持核心的竞争优势,湾区形成了中心城市及其他城市的错位发展,从而带动整个湾区的发展。

反观粤港澳大湾区,目前还面临制造业同质化、亟待转型升级以及国际竞争压力加剧的问题。为此,郑天祥认为可按照城市群、土地资源、产业发展、人口分布、城市乡村生态等划分,以市场为主导,对湾区做全局的合理区域分工,而非局部的小区域合作发展,发挥广州、深圳、香港的核心作用,加上其他城市的错位发展来推动整个湾区。

有关“深圳失速”的讨论热度刚刚散去,种种迹象表明,这座备受关注的城市正在谋划“一盘大棋”。

上周一,深圳市交通局发布《深圳建设交通强国城市范例行动方案》公众咨询稿,明确提出要将深圳打造成国际性综合交通枢纽,实现区域交通一体化发展和城市交通可持续发展,并成为全球交通科技创新高地。

几天前,另一则消息从河源传出:根据当地官方媒体报道,河源市正式启动支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区实施方案编制工作,其中,将重点谋划“深河特别合作区”。

图片来源:网页截图

看似不相关的两件事,实际都指向同一个方向——作为大湾区核心引擎和中国特色社会主义先行示范区,深圳正通过改变区域格局,进一步优化资源配置能力。

又“下跳棋”

深圳、河源两市走近,并非无迹可循。

自2014年开始,河源成为深圳在全国对口帮扶的区域之一。有人统计,河源是深圳支持力度最大、帮扶时间最长、投资项目最多、派出干部最多的一个市。

到今年初,深圳共投入财政预算帮扶资金74.83亿元,注入河源五县两区83个镇214个省级贫困村,并打造深河金地创谷、深河创智产业园、南山产业园等一系列标杆项目。

在河源经济占比超过90%的二、三产业中,深圳影响巨大。也因此,进一步扩大合作效应,逐渐被纳入两市发展规划。

今年6月,河源市发改局与相关机构组成调研组,前往深汕特别合作区等地学习考察。根据当地媒体报道,考察目的,在于“深入贯彻省委副书记、深圳市委书记王伟中在河源调研时关于深河特别合作区有关工作的指示精神”。

两个月后,两市再次探讨加强合作,特别就深汕特别合作区等异地产业合作展开交流。

10月,国家发改委城市和小城镇改革发展中心沈迟副主任到访河源,指导“深河特别合作区”发展研究与规划编制工作。由此,“深河特别合作区”面纱逐渐揭开。

根据《河源日报》最新报道:该合作区既是深圳落实国家区域协调发展战略、增强粤港澳大湾区对周边辐射带动能力和推进深圳建设中国特色社会主义先行示范区的重要载体,也是河源有基础有条件形成对大湾区功能有效补充、在制度创新上走出一条河源特色合作区模式的重大引擎和有效“试验田”。

摊开地图,深圳与河源之间距离70公里,两地合作需跨过惠州。这种“下跳棋”的合作方式,让人极容易联想到河源多次前往学习交流的深汕特别合作区。

图片来源:深汕特别合作区官网

2011年,深汕特别合作区挂牌成立。在位置上看,惠州同样是两市中间那道“坎”,这被称为深圳创新探索的“飞地”合作模式。

但“飞地”的特殊性不仅在于远距离合作。去年12月,深汕特别合作区正式揭牌,合作区开始由两地共管变为深圳主导。改变是显而易见的:在深圳统计局公布的2018年全市经济运行情况中,已将合作区纳入其中;而在最近深圳首次集中推出的30平方公里产业用地中,有5平方公里位于合作区内。

中国综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁认为,合作区管理权由汕尾全权让渡给深圳,才使其真正成为深圳“第11个区”。这不仅让多年“空转”的合作区摆脱困境,也使深圳在真正意义上,率全国之先探索深度飞地发展模式。

融合瓶颈

无论汕尾还是河源,合作目的已被多方探讨。一个重要原因是,深圳以小土地面积撬动大发展的模式正面临瓶颈,建设开发强度在世界城市中居于前列。缺地的苦恼,让深圳不得不眼光向外,寻找新的发展空间。

但问题是,深圳为何总是舍近求远?

深圳并不是没有在周边进行过努力。早在2009年,与广佛融合一道,深圳与东莞、惠州融合发展就被提上日程。但经过10年时间,三市融合度并不够高。中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任林江指出,这说明,三市之间并没有找到一个有效的融合模式。

在三座城市发展格局中可以找到答案。林江认为,尽管在经济体量上,东莞、惠州与深圳还有一定差距,但若下沉到县域经济层面,三地之间的差距则大大缩小。比如,在2019年全国千强镇排名中,东莞长安、虎门二镇均排名前十,其中长安镇与深圳直接相接。而惠州与深圳最近的大亚湾经开区,去年GDP同比增长18.3%,是惠州增长后劲最强的区域。

一个突出的例子是“坪新清产业示范区”落空。2011年,在深圳、东莞、惠州第五次联席会议上,在三市接壤地带,即深圳龙岗区坪地街道、东莞清溪镇和惠州市惠阳区新圩镇间设立“坪新清产业合作示范区”的计划被提出。可惜的是,仅仅两年后,该示范区就变成深圳独立推动的国际低碳城。对此,宋丁分析称,“归根到底,还是体制、机制未能理顺”。

面对瓶颈,更多城市被纳入合作框架中。

2014年,广东省政府正式批准河源、汕尾按照“3+2”模式加入深莞惠经济圈,三市年度联席会议扩大至五市共同参与。两年后,深圳提出“东进”战略,当时的主要领导人多次考察调研河源、汕尾。有专家提出建议——

深莞惠经济圈可升级为C5深圳大都市圈,比照大纽约、大伦敦、大东京都市圈能级发展。

汕尾与河源有何作用?有人分析指出,东莞、惠州与深圳展开合作意愿不强,可能是由于两地本身在承接深圳产业转移上具备先天优势条件,而距离更远的汕尾和河源,则需要更多行政层面推动。两座多年位于广东GDP末位的城市对发展拥有着强烈诉求,这能成为加速区域合作的“助推器”。

在去年举行的联席会议会议上,有关打造深莞惠共建试验区的计划被再次传出。这被认为是三地合作的“破题之钥”。而在林江看来,试验关键在于,如何“打破城市间的行政壁垒”。

“扩容”之路?

回顾历史,深莞惠经济圈渊源颇深。

1979年之前,5市均属于惠阳地区;1979年,深圳成为中国首批特区城市,从惠州单列出来;1988年,东莞独立设市,与惠州分开。本就是“一家人”的五座城市,曾因为加快发展而分开;如今,同样为了发展,需要它们再度走近彼此。

合作不仅是汕尾、河源两座非珠城市的迫切愿望,同样也是深圳破解发展难题的关键。《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》就特别提及,需进一步“推进深莞惠联动发展,促进珠江口东西两岸融合互动,创新完善、探索推广深汕特别合作区管理体制机制”。

事实上,深圳的步子已显得有些急迫。

2017年,深圳进行城市总规新一轮修编。在一场新闻发布会上,中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师罗彦提到,“深圳资源现面临发展瓶颈”,在区域核心空间要素配置资源上,深圳将“参照国际大都市发展经验,基本上在50公里范围内配置深圳作为都市圈核心城市所应有的资源”。

50公里都市圈是什么概念?若以深圳市民中心为圆心,50公里都市圈将延伸到香港、东莞、惠州、中山、澳门和广州南沙地区。与深圳不到2000平方公里的面积相比,50公里半径,意味着近10000平方公里辐射范围,将大大扩展深圳发展空间。

今年6月,深圳“房改”新政出炉。其中提到,将落实粤港澳大湾区战略,推动建立都市圈城际住房合作机制,在“临深片区”开发建设人才住房和保障性住房。在宋丁看来,这意味着城市群的价值已经冲出行政藩篱,率先在经济层面显现。

而与汕尾、河源的合作,将进一步提升深圳在远距离调动资源、扩大合作的能力。与此同时,它也能吸引东莞、惠州等必经之地的合作兴趣。

体现在交通领域,上周,深圳对外发布《深圳建设交通强国城市范例行动方案》,其“国际性综合交通枢纽”形象更为清晰,在全国调动资源的能力将大大增强;而在珠三角内部,两条交通线路被重点提及:

加快建设深圳至深汕合作区高铁;新增规划深圳至河源高铁,衔接杭州至广州高铁。

宋丁曾建议,在新利好条件下,汕尾可以为“临深片区”划定新的边界。在外围“包抄”路径下,深圳“扩容”的愿望能否真正实现?

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